Вовед

Државната комисија за спречување на корупцијата (ДКСК) е една од клучните институции во македонскиот систем за борба против корупцијата. Таа е замислена како водечка институција за превенција – клучна во создавањето предуслови за останатите институции на политичкиот систем да можат да се спротивстават на притисоците од корупцијата. Оттука, таа е задолжена за набљудување на останатите институции, но и јакнење на нивните капацитети. Истовремено таа споделува одговорност со институциите на прогонот, како јавното обвинителство и полицијата, во идентификување и процесирање на потенцијални случаи на корупција.

Меѓутоа, иако почетоците на оваа институција покажуваа релативно добри резултати, во последните неколку години се забележува засилено политичко влијание и ослабување на ефикасноста на ДКСК во спроведување на нејзините надлежности. Прашањето кое се наметнува е како ДКСК да се врати на колосек, обезбеди интегритет и ја подобри својата работа. Тоа што следи е кратка анализа на последните неколку години од работата на ДКСК, факторите кои влијаат на успешно антикорупциско тело и препораки како тоа да изгледа за да биде поуспешно во борбата против корупцијата.

Борбата против корупцијата е колективен акт на едно општество. Тоа подразбира неколку столба. Политичка волја за справување со корупцијата, институционален капацитет, слободни медиуми и граѓани и граѓанско општество кои се подготвени да се спротивстават. Во идеален случај, едно општество стои на цврсти столбови во сите овие димензии, но почесто се работи за спрега на притисоци или надополнување односно надоместување.

Под политичка волја се подразбира спремност на политичките елити на власт да инвестираат во борбата против корупција. Тоа значи обезбедување на услови останатите столбови да ја извршуваат својата улога непречено и ослободено од влијанието на силата на политичарите.

Институционалниот капацитет значи човечка, процедурална и техничка подготвеност на институциите да одолеат на корупциските притисоци. Кај антикорупциските институции, како што е ДКСК, тоа значи и подготвеност да се набљудува, подобрува и истражува корупцијата општо, на ниво на државна стратегија, но и кај останатите јавни институции на микро ниво. Капацитетот подразбира ефикасно но и ефективно работење, надополнето со постојано прилагодување на динамичните промени.

Слободните медиуми се клучен фактор за намалување на корупцијата. Поволните можности за истражувачки стории, каде интегритетот на новинарите е почитуван од власта, сопствеништвото на медиумот и огласувачите, овозможуваат потенцијал за пролиферација на овој тип на новинарство. Информирајќи ги граѓаните за случаи на корупција, тие креираат спрега помеѓу гласачкото тело и притисок за одговорност на политичарите.

На крајот доаѓаат граѓаните и граѓанското општество. Добро развиено граѓанско општество создава три клучни производи по прашањето на корупцијата. Најпрво, тоа ја истражува и креира препораки за подобрување на политиките и праксата на институциите. Потоа следи набљудувањето, односно алармирање кога во институциите ќе се појави корупција преку директна соработка со институциите или индиректно преку медиумите и истражувачкото новинарство. Последниот производ е мобилизација на граѓаните во колективна акција против корупцијата. Најсилното оружје против корупцијата е критична маса на граѓани одлучни да се спротивстават на корупцијата и спремни да ги казнат оние што ја практикуваат.

Постои, сепак, и уште еден важен надворешен фактор, кој е специфичен за земјите на Западниот Балкан, вклучително и Македонија. Тоа е важноста на борбата против корупција на агендата на евроинтеграцискиот процес.[i] Овој процес е силна полуга за обезбедување на реформи. Компаративна анализа на успешноста на антикорупциските модели во Источна Европа го потврдува тоа. Земјите почнуваат забрзано да го подобруваат своето управување и да ја контролираат корупцијата во оној момент кога треба да и испорачаат резултати на Европската Унија. Меѓутоа, ова решение не е „сребрен куршум“ и без останатите фактори, земјите бележат назадување откако ќе влезат во ЕУ.

За да се изгради антикорупциско тело, потребно е да се анализираат факторите кои влијаат на борбата против корупција и нивните меѓусебни односи. Бидејќи целта на оваа анализа е ДКСК, институционалниот капацитет ќе биде анализиран подоцна.

Политичките елити во Македонија имаат комплициран однос со борбата против корупцијата. Во најдобар случај тие се транспарентни и отчетни, а во најлош случај, главните учесници во заробувањето на државата. Меѓутоа, во досегашната историја не постои т.н „шампион на антикорупцијата“ во рамки на политичкото лидерство – личност на највисоките позиции која принципиелно и без компромиси го ставила ова прашање на врвот од приоритетите.

Ако замислиме политичко лидерство со таква агенда, неизбежно е да се каже дека тоа се соочува со три „противници“: политички и бизнис елити (присутни во сите големи политички партии) на кои не им одговара подобро управување; инертни, неефикасни или заробени институции; и притисок од граѓаните кои поради неефикасни институции бараат „алтернативни“ начини како да си ги решат проблемите.

Токму затоа, на долг рок, гледаме манифестација на корумпирано владеење како производ на констелацијата на овие три противници на доброто управување. Крајната фаза беше заробената држава, меѓутоа „противниците“ не исчезнаа по промените во 2017 година и симптоми гледаме и денес.

Оттука, потенцијалниот ризик од недостаток на долгорочна политичка волја за борба против корупција мора да биде надоместен од постојан притисок од граѓаните а реформите условувани во рамки на евроинтеграцискиот процес. Меѓутоа, организирање на постојан притисок од граѓаните е предизвик. Неретко тие се ставени на избор помеѓу добивање на тоа што им следува, но со дополнителна неформална цена, или давање на отпор но по цена да не се добие тоа што им следува. Така, критичната маса на граѓани против корупција е ограничена на оние исклучените од редистрибуција на јавни услуги.

Условувањето на борбата против корупцијата и реформи во владеењето на правото од страна на ЕУ е извесно. Секако, прагматичноста на ЕУ во приоретизирање на стабилност пред реформи не е нешто што би требало да не изненади во иднината. Сепак, критериумите за влез несомнено ќе бидат базирани на добро управување па можеме да очекуваме дека со извесност на процесот на пристапување, ќе постои извесност и во спроведување на реформите од владеењето на правото. Со тоа доаѓа и сериозна претпристапна финансиска помош за технички реформи на институциите.

Медиумите во Република Македонија не можат да пружат супстантивен и систематски отпор на притисоци. Состојбата со медиумите сериозно се влошуваше во изминатите години под притисок на политичките и бизнис елити кои го заробија известувањето со медиумски клиентелизам. Иако оваа година состојбата бележи подобрување, се чини дека истото е резултат на намален притисок врз медиумите наместо зголемен отпор на новинарите да се спротивстават.

Единствено конзистентно упориште на антикорупциската борба е граѓанското општество. Низ изминатиот период тоа направи низа коалиции наменети да апострофираат недостатоци во управување на властите и е постојан креатор на предлози, набљудувања и алармирања за можни ризици од корупција или пак за потенцијални случаи.

Слично како предизвикот со медиумите, јавните институции немаат капацитети да се спротивстават на корупцијата. Најпрво, културата на управување со институциите не е базирана на независност од политичката власт и начелото на заштита на јавниот интерес. Бидејќи се работи за отсуство на култура, тоа значи дека недостасува човечки капитал кој е спремен да се спротивстави на корупциски притисок, но и институционална меморија дека тоа е често и на систематски начин правено претходно.

Ова е поширок проблем. Предизвикот не е неопходно во недостаток на човечки капитал во некоја специфична институција, туку во повеќето, односно во системот од институции кои преку соработка, или надзор и балансирање треба да спречат или гонат корупција. Во таа смисла, заробувањето на државата кое се градеше во континуитет со години пред да биде „прогласено“ како такво во 2016 година, е колективен неуспех на ДКСК, Јавното обвинителство и судството во потесен избор на институции, а во поширока смисла и на МВР, МФ, АВМУ итн.

Меѓутоа, ДКСК како една од клучните институции во општата борба против корупција беше потребно да даде барем рано предупредување за зголемувањето на притисокот врз институциите. А тоа е нивната клучна превентивната улога – да предупредат кога останатите институции почнуваат да застапуваат приватни интереси. Оваа клучна надлежност комесарите во последните два состави не ја извршија. Напротив, после целиот процес на заробувањето на државата, може да се каже дека комесарите свесно или несвесно беа чувари токму на корумпираните елити.

Отсуството на иницијативност на комесарите на ДКСК го покажува клучниот проблем на интегритет на кој во иднина треба да се посвети внимание. Предизвиците на високата корупција, со која беа соочени комесарите беа, пластично кажано, игнорирани, односно се констатираа проблеми меѓутоа тие беа оставени како нерешени. Години наназад ДКСК во своите извештаи констатираше два важни проблеми – неуспешното справување на институциите со политичката корупција и тесното грло во Јавното обвинителство кое не постапувало по нивните случаи. Меѓутоа, иако ова беше констатирано, ништо не беше постапено по ова прашање. ДКСК работеше во просторот кој им беше даден, односно справување со случаи на ниска административна корупција.

Токму ова ги отвора клучните проблеми околу составот на комисијата. Борбата против корупцијата е веројатно еден од најголемите предизвици во Македонија. Задачата не е лесна и бара луѓе кои како прво ќе се спротивстават на притисоците и како второ ќе бидат иновативни во работењето со ресурсите кои им се дадени. Се чини дека последните неколку состави беа бирани со спротивната логика – послушност и безидејност.

Оттука клучен чекор кон подобрена работа на антикорупциското тело како ДКСК е избор на личности со интегритет, идеја и кои ќе уживаат доверба од потенцијални партнери во медиумите и граѓанското општество. Без разлика на антикорупциските системи, ниту еден модел не може да функционира без соодветни луѓе на водечките места во јавните институции.

Досегашната пракса на избор на членови на ДКСК се карактеризираше со ниска транспарентност на постапката. Собраниската Комисија за избори и именување ги селектираше кандидатите кои понатаму беа потврдени на пленарна сесија. Разгледувањето на квалификациите на пријавените кандидати не беше јавно па оттука и селекцијата беше без отчет. Таквата затвореност на постапката ја намалува можноста за добар избор на кандидатите. Во такви услови, елиминирањето на добри кандидати е извесно, доколку констелацијата на политичките сили во Собранието е непријателски насочена кон борбата против корупција.

Оттука, процесот на избор на членови на ДКСК мора да биде јавен. Собранието мора да овозможи јавен распит на сите кандидати емитуван на собранискиот телевизиски канал во живо. Во јавниот распит покрај пратениците, потребно е да учествуваат и граѓанските организации кои работат во полето на антикорупцијата. Задача на пратениците и претставниците на граѓанските организации е темелно да ги испитаат вредностите, знаењето и планот на кандидатите за нивното раководење на институцијата.

Користа на ваквиот пристап е дека ќе се елиминира арбитрарното, и најчесто партиско филтрирање на пријавените кандидати. При распитот, јавноста ќе може подобро да се запознае со капацитетот на кандидатите, директно и индиректно преку мислењето на граѓанските организации и медиумската расправа која ќе го следи процесот. Ова потенцијално го стеснува просторот на пратениците кои во услови на раширена јавна дебата околу кандидатите потешко би следеле партиски диктат без притоа да платат цена на следните избори.

Покрај јавниот распит, потребно е да се посвети должно внимание и на останатите објективни критериуми за оценка на квалитетот на кандидатите. Досегашниот фокус на област на образование треба да се напушти. Инсистирањето на правничка и финансиска образовна позадина не неопходно значи дека лицето добро ќе ја извршува својата задача. Напротив, добри антикорупционери може да доаѓаат од различни образовни области а постоечкото законско решение ја стеснува шансата за добар избор.

Наспроти тоа, потребно е да се демонстрира и докаже искуство во борбата против корупцијата во должина од минимум законски пропишаните години. Притоа, искуството не треба да е номинално, туку да се демонстрираат резултати од областа превенција и намалување на корупцијата.

На крајот, имајќи го предвид досегашното искуство на влијание на партиски елити врз работата на ДКСК, потребно е да се обезбедат барем формални услови за намалување на идни ризици. Оттука, важно е да се осигура дека кандидатите не биле донатори или членови на политичка партија барем пет години пред кандидатурата.

Истовремено, потребно е да се дефинираат и условите под кои може да се разрешат членовите на комисијата. Прашањата поврзани со последните два состави на комисијата и нивната неефикасност во адресирање на корупцијата како основа за политичката криза го истакна овој проблем на површина. Иако постои импичмент како алатка за промена на сите функционери избрани од Собрание, пратениците одбраа да не го направат тоа. Оттука потребно е поексплицитно да се наведат основите за разрешување, по кои може да се поведе постапка за промена на членовите.

Сите овие услови целат да обезбедат состојба во која ќе се зголемат шансите за две работи – подобрена ефикасност на институцијата и доверба од граѓанските организации. Доколку институцијата ја раководат луѓе со искуство и резултати во борбата против корупцијата, таа подобро ќе функционира со ресурсите кои и се дадени. Подобрената ефикасност, но и довербата стекната низ процесот на избор, е основа за подобра соработка со граѓанските организации и дел од медиумите. Во услови на антагонизирање со моќни политички или бизнис елити, овие фактори може да и пружат на ДКСК доволна поддршка за да го издржи нападот.

Состав, мандат и управување со антикорупциското тело

Досегашниот состав на ДКСК броеше седум членови. Големиот број на членови не доведе до поуспешна работа на комисијата. Истовремено, големиот број членови значеше дисперзија на одговорноста за неуспесите. Имајќи помал состав, фокусот на јавноста е потесен и отсуствува можноста за споделувањето на одговорност за истата да се избегне. Намалувањето на составот значи и давање поголема „тежина“ на индивидуалните членови со што би се зголемил нивниот потенцијал за отпор од притисок за корупција.

Имајќи го ова предвид, слично како комисијата во Република Словенија, која како ДКСК нема обвинителски надлежности, следниот состав на ДКСК треба да брои помеѓу три и пет члена. Комисијата треба да е водена од претседател со должина на мандат колку и на другите членови. Мандатот од четири години треба да се зголеми на пет а можноста за реизбор потребно е да остане.

Иако е колегијално тело, поради потребата од зголемена ефикасност, одлучувањето на ДКСК потребно е да се оптимизира. Така, одреден број на одлуки кои ги носи ДКСК потребно е да може да ги носи раководителот на стручната служба. Овие одлуки се одлуки од доменот на споделување на информации од јавен карактер, стручно усовршување на службата и слични операции.  Издвоено мислење.

Независност на финансиското и кадрово работење

Иако ДКСК е независно тело според политичкиот систем, нејзината работа сепак секогаш може да биде под влијание на извршната власт преку контролата која Министерството за финансии ја има во процесот на вработување. Ова е постојан ризик по независноста на телото бидејќи клучниот инструмент – човечките ресурси – зависат од волјата на Министерот за финансии. Ваквата состојба потребно е да се промени.

Како прво, ДКСК мора да има автономија за тоа кого и колку ќе вработува и како ќе ги унапредува веќе вработените. Тоа не значи дека институцијата не треба да биде обврзана од процедурите и начелата за одговорно и домаќинско финансиско работење. Напротив, ваквата автономија треба да значи поголема одговорност во испорачување на резултати и успешна борба против корупцијата. Во системот на Република Македонија, ДКСК е одговорна пред Собранието и тие треба да обезбедат дека зголемената слобода во управувањето со институцијата дава резултати.

Паралелно на овој процес е и редефинирање на статусот на вработените во стручната служба. Во моментов Законот за државни службеници е рестриктивен во интервалите на плата и не овозможува компетитивност на позициите со пазарот на труд. Ова посебно се однесува на позиции на висока стручност, како финансиски, информациски и податочни аналитичари, кои се потребни за завршување на комплексни задачи во ДКСК. Истите квалификации се неколкукратно повеќе платени во приватниот сектор па привлекување на талент во ДКСК е отежнат.

Управување со ограничени ресурси

Сите горенаведени мерки имаат за цел подобрување на потенцијалите во ДКСК и на ниво на комесари, но и на стручната служба. Меѓутоа ДКСК мора да стане корисна во поширокиот државен систем на борба против корупција. Раширеноста на корупцијата од една страна и ограничените ресурси од друга, го дефинираат проблемот на рационализирање на работата.

ДКСК мора да се фокусира на средната и висока корупција и да работи во содејство со Јавното обвинителство за нивно намалување. На тој пат дел од стручната служба треба да се трансформира во антикорупциско „разузнавање“ кое ќе има задача да идентификува ризици во потенцијални случаи. Ваквата идентификација ќе помогне ефикасно да се таргетираат административни проверки во „морето“ на институциски трансакции или пак да го алармира Јавното обвинителство за да почне посериозна предистражна постапка. За таа цел стручната служба мора да научи како да комбинира, вкрстува и работи со податоци.

Новиот почеток

На новата ДКСК најпрактично е да се гледа како на институција која почнува од почеток. Таквата констатација произлегува по немото учество на Комисијата во целиот процес на „заробување на државата.“ Но ДКСК има два значајни извесни фактори кои може да и пружат поддршка: реформите за владеење на правото како критериум за европските интеграции и граѓанското општество. Останатите фактори се полесно менливи и не може да се предвиди каков однос ќе имаат кон борбата против корупција. Оттука важно е да се обезбеди меѓусебна доверба преку изборот на комисијата, соработка и ефикасното работење.

Новиот Закон за антикорупција потребно е подобро да ги дефинира правилата за избор на членови на комисијата. Потребен е фокус на искуство покрај образованието, а посебно на искуство во услови на ограничени или неповолни услови. Изборот на кандидати мора да им даде шанса на граѓанските организации од доменот на борбата против корупција да ги испитуваат кандидатите за да можат да го дадат своето мислење пред јавноста и креираат притисок пред пратениците за добар а не партиски избор.

Комисијата треба да биде екипирана со луѓе кои покрај интегритет, ќе знаат да градат коалиција со граѓанските организации како единствен општествен фактор со стабилна антикорупциска ориентација. Истовремено, идните комесари ќе треба да знаат да испорачаат резултати со тоа што им е дадено а не да чекаат да им се обезбедени сите услови од останатите институции. Проактивноста, во оваа смисла, треба да биде клучна карактеристика.На крајот, предизвикот на борбата против корупција во Македонија е огромен. Оттука и потребата од поголемо внимание кон стручната служба, нивните потреби но и стратешката ориентација кон антикорупциски истражувања, испитување на ризици и фокусирање кон значајни подрачја за да се обезбеди што поголем успех на краток рок. За да се оствари ова, потребно е доекипирање на стручната служба со нови стручњаци во различни области.

Библографија

Commission Staff Working Document: The Former Yugoslav Republic of Macedonia 2016 Report, 2018.
Commission Staff Working Document: The Former Yugoslav Republic of Macedonia 2018 Report, 2018.
Competencies – Commission for the Prevention of Corruption of Republic of Slovenia, 2018.
Mungiu-Pippidi, A., 2015. The Quest for Good Governance: How Societies Develop Control of
Corruption. Cambridge University Press, Cambridge, United Kingdom.
Mungiu-Pippidi, A., 2013. Controlling Corruption Through Collective Action. Journal of Democracy 24,
101–115.
Mungiu-Pippidi, A., Loncaric, M., Vaz Mundo, B., Weinhardt, M., Skardzuite, A., Martini, M., Agbele,
F., 2011. Contextual Choices in Fighting Corruption: Lessons Learned (No. 1001232). Hertie School of
Governance, Berlin.
Мангова, И., 2013. Дали антикорупцискиот модел носи резултати во Македонија? Институт за
демократија „Социетас цивилис“ Скопје, Скопје.
Предлог на граѓански организации за итни демократски реформи, 2017. URL
http://idscs.org.mk/wp-content/uploads/2017/07/Blueprint_2017_MK-01.pdf

Објавените информации и ставови не ги претставуваат официјалните ставови на Фондацијата Отворено општество – Македонија